Quelques réflexions sur la décision de la Chambre préliminaire de la Cour pénale internationale du 5 février, se prononçant sur la juridiction territoriale de la Cour en Palestine

François Dubuisson

 

C’est peu dire que la décision de la Chambre sur l’ouverture d’une enquête dans la situation de Palestine était attendue, tant le processus visant à saisir la Cour pénale internationale de l’examen des crimes internationaux commis sur le territoire palestinien, dans le contexte de l’occupation israélienne s’est avéré long et tumultueux, depuis la première tentative remontant à 2009.

Dans sa décision rendue le 5 février, la Chambre préliminaire confirme la position du Bureau du procureur, énoncée dans le document qui lui avait été transmis en décembre 2019, selon laquelle la Palestine doit être considérée comme un Etat pour les besoins de la mise en œuvre de la compétence de la CPI, que la juridiction territoriale de la Cour s’étend à l’ensemble des territoires palestiniens occupés, en ce compris Jérusalem-Est et que les Accords d’Oslo n’ont aucune incidence sur la compétence et la juridiction de la Cour.

Examinons la manière dont chacun de ces points ont été tranchés par la Chambre, pour ensuite évaluer quelles seront les conséquences de la décision, tant dans le cadre de la CPI que de manière plus générale.

1. La Palestine est un Etat, dans le cadre du Statut de Rome

Dans sa décision, la Chambre a essayé d’adopter une attitude prudente pour limiter la portée de son raisonnement au cadre particulier du Statut de Rome et de la compétence de la Cour, sans que cela n’emporte de conséquences plus générales sur l’issue du différend entre la Palestine et Israël. La Chambre s’est donc gardée de se prononcer sur la qualité d’Etat de la Palestine en droit international général, qui serait opposable à tous les Etats, mais s’est contentée de déterminer que la Palestine devait être considérée comme un « Etat partie au Statut », car elle avait été acceptée comme telle par le Secrétaire général de l’ONU et par l’Assemblée des Etats parties au Statut de Rome, suite à la reconnaissance de son statut d’ « Etat non membre des Nations Unies » en 2012, par l’adoption de la résolution 67/19 de l’Assemblée générale de l’ONU. En tant qu’Etat partie au Statut de Rome, la Palestine peut donc déclencher la compétence de la CPI, en particulier sa juridiction territoriale, et peut également soumettre un défèrement (plainte) au Bureau du Procureur, ce qu’elle a fait en 2018. La première condition d’exercice de la compétence de la CPI est donc remplie.

2. La CPI peut exercer sa juridiction pénale sur l’ensemble du territoire palestinien occupé depuis 1967

Le second point crucial consistait à déterminer l’étendue précise des territoires sur lesquels la Cour peut exercer sa juridiction pénale. Selon le Statut de Rome, la Cour peut exercer sa compétence pour les crimes commis sur le territoire d’un Etat partie au Statut. En l’espèce, la question était de savoir quelle était précisément l’étendue du territoire de la Palestine, compte tenu de l’occupation israélienne et de l’annexion de Jérusalem-Est. Devant la Chambre, des contestations avaient été soulevées à cet égard, pointant le fait qu’il ne devait pas revenir à la CPI de fixer les frontières de l’Etat palestinien, qui demeuraient contestées par Israël, et que trop d’incertitudes persistaient à cet égard.
A nouveau, la Chambre a entouré sa décision de précautions en indiquant qu’elle ne devait que déterminer le cadre de la juridiction territoriale pénale dans le contexte du Statut de Rome, mais pas fixer de manière absolue les frontières séparant la Palestine et Israël : « À ce titre, il convient de souligner que la présente décision est strictement limitée à la question de compétence énoncée dans la requête du Procureur et n’implique aucune détermination sur les litiges frontaliers entre la Palestine et Israël. »

Pour établir que le territoire de la Palestine sur lequel la Cour a juridiction comprend l’ensemble des territoires palestiniens occupés, la Chambre s’est fondée principalement sur la prise en considération du droit à l’autodétermination du peuple palestinien, tel qu’énoncé dans de très nombreuses résolutions de l’Assemblée générale de l’ONU. En particulier, la Chambre s’est référée à la résolution 67/19 accordant à la Palestine le statut d’Etat non membre observateur, qui « réaffirme le droit du peuple palestinien à l’autodétermination et à l’indépendance dans un État de Palestine situé sur le territoire palestinien occupé depuis 1967 ».

La Chambre a souligné que le droit à l’autodétermination devait d’autant être pris en compte qu’il relevait des droits humains fondamentaux, revêtu d’un caractère erga omnes, et qu’il avait été reconnu en faveur du peuple palestinien par de nombreuses instances internationales.

3. L’absence d’incidence des Accords d’Oslo sur la détermination de la compétence de la CPI

Un des principaux arguments soulevés par les détracteurs de la compétence de la Cour pour la situation de Palestine consistait à invoquer certaines dispositions des Accords d’Oslo, au terme des quelles l’Autorité palestinienne n’a pas de compétence pénale à l’égard des ressortissants israéliens, pour les crimes commis en territoire palestinien. La Palestine n’aurait donc pu transférer à la Cour une compétence qu’elle ne peut elle-même exercer. La Chambre a écarté ce raisonnement, en considérant que de tels Accords n’avaient aucun effet sur la compétence territoriale de la Cour, mais pouvaient uniquement affecter les questions de coopération des autorités nationales ou de complémentarité (existence de procédures d’enquête ou de poursuites nationales par un Etat compétent – la Palestine ou Israël -, susceptible de rendre une affaire particulière irrecevable). Le cas échéant, des arguments tirés des Accords d’Oslo pourraient donc être avancés, mais dans le contexte des demandes de coopération transmises par la Cour ou de mise en accusation d’un individu.
La Chambre a donc validé la compétence de la Cour de manière maximale, sans restriction territoriale, ce qui va permettre au Bureau du Procureur de mener ses enquêtes pour l’ensemble des crimes commis sur le territoire palestinien, en ce compris Jérusalem-Est.
Quelles seront les conséquences précises de la décision de la Chambre, pour la procédure devant la CPI mais aussi de manière plus générale, dans le cadre du conflit israélo-palestinien ?

4. Les conséquences de la décision de la Chambre sur la suite de la procédure devant la CPI

Le Bureau du Procureur va désormais pouvoir formellement ouvrir une enquête visant à établir des responsabilités pénales individuelles pour des crimes relevant du Statut. Jusqu’à présent le Bureau du Procureur a identifié quatre grandes catégories de crimes de guerre qu’il entend investiguer : les crimes commis par le Hamas et d’autres groupes palestiniens dans le contexte de la guerre de Gaza de 2014 (Bordure Protectrice), consistant principalement en des tirs de missiles vers des populations civiles israéliennes ; les crimes commis dans le même contexte par l’armée israélienne, consistant principalement dans la prise pour cible et le meurtre de civils palestiniens et la destruction de bâtiments civils ; les crimes commis par l’armée israélienne dans le cadre de la « marche pour Gaza » de 2018, au cours de laquelle des soldats avaient ouvert le feu et tué environ 200 civils palestiniens et blessé de nombreux autres ; enfin les crimes commis dans le cadre de la politique de colonisation du territoire palestinien, en particulier l’installation de population civile juive israélienne. Le Bureau du Procureur a indiqué que ces différents faits pourraient être complétés par d’autres dans le courant de l’enquête. On remarque en effet que seuls des crimes de guerre ont été retenus, alors que de nombreux rapports internationaux font état de crimes contre l’humanité, spécialement lorsque l’on considère la politique israélienne d’occupation dans sa globalité.

A cet égard, la prise en considération de la commission du crime d’apartheid va très sérieusement se poser, notamment compte tenu des récents rapports rendus par les associations israéliennes Yesh Din et B’tselem, qui ont conclu à l’existence d’un crime d’apartheid imputable aux autorités israéliennes, compte tenu de toutes les caractéristiques de la politique d’occupation, qui établit une discrimination systématique entre les colons israéliens et la population palestinienne.

La tâche du Bureau du Procureur va désormais consister à enquêter de manière plus précises sur les faits les plus graves et identifier les individus responsables, pour lesquels un procès devrait être tenu. De ce point de vue, la situation sera différente selon qu’il s’agit de suspects palestiniens ou israéliens.

Pour les premiers, la Cour peut se fonder sur l’obligation de coopération qui incombe à la Palestine en tant qu’Etat partie au Statut, qui concernera tant l’enquête sur les faits que la possible arrestation des personnes sur lesquelles pèseront des charges. Pour les crimes concernant des responsables israéliens, les choses seront plus compliquées, car Israël refusera toute coopération et fera obstacle à tout accès pour les enquêteurs au territoire israélien mais aussi palestinien. L’enquête devra donc se baser principalement sur des éléments d’information fournis par d’autres sources et des rapports internationaux existants. Il sera également extrêmement difficile d’obtenir l’arrestation des suspects israéliens.

Néanmoins, pour les aspects les plus évidents des crimes commis par des responsables israéliens, comme la politique de colonisation mise en œuvre de manière très officielle, par des canaux de décision assez aisément identifiables, la détermination des responsabilités pénales individuelles sera normalement plus aisée et pourra remonter aux plus haut degrés de décision de l’Etat. Même si la tenue d’un procès à La Haye envers des responsables israéliens peut s’avérer très hypothétique, la simple mise en accusation ou la délivrance d’un mandat d’arrêt à l’égard de divers hauts responsables israéliens, militaires ou politiques, serait déjà porteuses d’une grande force symbolique, susceptible de mettre une certaine pression sur les Etats occidentaux, alliés de l’Etat d’Israël.

5. Les conséquences plus générales sur le statut de la Palestine

Bien que la Chambre, comme on l’a relevé plus haut, a pris soin de limiter le champ de sa décision au cadre strict de la Cour pénale internationale, force est de constater que la position juridique de la Palestine sur la scène internationale en sort renforcée.

Premièrement, la Palestine doit bien être considérée comme un Etat pour toutes les démarches juridiques qu’elle est susceptible d’entreprendre, devant la CPI ou ailleurs (comme dans le cadre de la procédure pendante devant la CIJ relative à l’installation de l’ambassade américaine à Jérusalem).

Deuxièmement, et de manière encore plus fondamentale, le droit du peuple palestinien à un Etat est reconnu comme devant s’appliquer sur l’ensemble des territoires occupés depuis 1967, en ce compris Jérusalem-Est. Bien que la Chambre ait formellement indiqué qu’elle ne se prononçait que sur la juridiction pénale de la Cour, sa décision porte bien en réalité sur la substance du droit à l’autodétermination et sur le cadre territorial sur lequel il doit s’exercer.

Il est donc bien admis que les Palestiniens « ont droit » à tous les territoires occupés en deça de la ligne verte, et que les prétentions territoriales d’Israël à cet égard, qui s’étaient manifestées dernièrement à travers des projets d’annexion, sont sans fondement.
La suite du processus d’enquête du Bureau du Procureur va encore probablement prendre des années, de sorte que les résultats concrets vont se faire attendre encore quelque temps. Mais la portée à la fois pratique et symbolique de la décision se fait sentir dès à présent.

François Dubuisson est professeur de droit international à l’Université Libre de Bruxelles (ULB).

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