Bulletin 49, octobre 2011
Le 20 septembre prochain, la Palestine présentera aux Nations Unies une demande de reconnaissance en qualité d’Etat souverain et d’adhésion à l’Organisation. D’après les informations disponibles, la demande de la Palestine consistera à obtenir la reconnaissance en tant qu’Etat indépendant par la plus grande majorité possible d’Etats au sein de l’Assemblée générale, en revendiquant comme frontières les lignes d’armistice de 1949 (plus connues sous le nom de « ligne verte »). L’annonce de cette démarche suscite de nombreuses discussions tant parmi les Etats - Israël et les Etats-Unis se sont déjà prononcés contre cette initiative et les Etats européens sont divisés - qu’au sein des associations palestiniennes et des ONG de solidarité avec le peuple palestinien. Il est dès lors essentiel d’identifier les enjeux et les conséquences de la démarche palestinienne afin d’en définir précisément la portée tant juridique que politique.
Le dépassement du cadre d’Oslo
La demande de reconnaissance en tant qu’Etat a pour effet de faire sortir l’entité palestinienne de l’ambiguïté qu’elle entretenait sur la manière dont elle concevait son propre statut juridique. En 1988, le Conseil national palestinien (OLP) déclarait « l’Etat de Palestine ». Cet « Etat » demeurait toutefois largement théorique, à défaut pour le comité exécutif de l’OLP, constitué en gouvernement palestinien provisoire, d’exercer de manière effective le pouvoir sur le terrain, alors encore soumis entièrement à l’occupation israélienne. Avec la conclusion des Accords d’Oslo en 1994, l’OLP acceptait de mettre l’application de la Déclaration d’indépendance entre parenthèse, puisque la définition du « statut final » du Territoire palestinien était reportée à l’aboutissement de négociations avec Israël. L’Autorité palestinienne qui était créée ne se voyait en effet conférer que des pouvoirs d’administration limités, ne s’appliquant que sur certaines portions du territoire. Aujourd’hui, en demandant sa reconnaissance solennelle à l’Assemblée générale, la Palestine se place résolument dans un dépassement du cadre d’Oslo et du statut intérimaire qu’il organisait. Il s’agit ainsi de proclamer le fait que le droit à l’autodétermination, tel que reconnu par de nombreuses résolutions onusiennes, appartient en propre au peuple palestinien et que son exercice ne saurait indéfiniment être subordonné à l’aboutissement de négociations avec l’Etat d’Israël. Il s’agit également d’affirmer que Gaza, la Cisjordanie et Jérusalem-Est appartiennent de droit à l’Etat de Palestine, ayant de longue date été qualifiés de « territoire palestinien occupé » par les résolutions des Nations Unies. La question de l’existence même de l’Etat palestinien et de la délimitation de ses frontières sont ainsi soustraites aux questions soumises à négociation avec Israël.
Une démarche unilatérale ?
Israël et les Etats-unis n’ont pas manqué de critiquer cette initiative en la qualifiant d’« unilatérale » et de contraire au processus de négociation prévu par les Accords d’Oslo. Dans le chef d’Israël, l’argument est téméraire, lui qui a accumulé les mesures unilatérales qui ont constitué autant de violations du droit international et d’obstacles à la négociation : annexion de Jérusalem-Est, développement intensif de la colonisation, démolitions de maisons, construction du Mur,… Les Accords d’Oslo prévoyaient des négociations devant aboutir à un statut permanent au plus tard le 4 mai…1999. La Feuille de Route, présentée en 2003 par le Quartet (E.-U., Russie, Union européenne, ONU) afin de relancer le processus de paix, promettait quant à elle un Etat palestinien pour 2005… La démarche palestinienne entend prendre acte du caractère très largement périmé de ces calendriers et du fait que le prolongement indéfini de la période intérimaire ne fait qu’éloigner la perspective d’une véritable souveraineté palestinienne, à mesure que se poursuit l’entreprise de colonisation. La soumission de la reconnaissance de l’Etat aux Nations Unies procède en réalité à la multilatéralisation de la question de Palestine, dans le but de la sortir de l’ornière d’un processus bilatéral stérile, soumis à la tutelle principale des Etats-Unis, qui se sont montrés peu enclins à mettre la pression nécessaire sur Israël pour que se tiennent des négociations dans des conditions acceptables. Pour autant, la reconnaissance d’un Etat palestinien à l’ONU n’entraverait en rien la possibilité, et la nécessité, de la tenue de futures négociations entre Etats souverains visant à résoudre les points de conflits : les modalités du partage de Jérusalem, le droit au retour des réfugiés, les arrangements de frontières et de sécurité, les colonies, l’accès à l’eau, etc.
Le processus de reconnaissance de l’Etat de Palestine
En droit international, l’existence d’un Etat implique que l’entité concernée dispose d’un gouvernement souverain, exerçant sa juridiction sur un territoire et une population. Si lors de la déclaration d’indépendance en 1988 le premier élément posait problème, l’OLP ne disposant pas du contrôle effectif du territoire palestinien, la situation est très différente aujourd’hui. Un gouvernement, des institutions, une administration sont installés en Palestine, et s’ils n’étendent leurs pouvoirs que sur une partie du territoire palestinien, c’est en raison de l’occupation ou de l’annexion israéliennes qui persistent illégalement. Un rapport des Nations Unies d’avril 2011 constate que, dans les principaux domaines d’administration, les institutions palestiniennes sont « désormais suffisantes pour assurer le gouvernement d’un Etat ». De plus, l’Autorité palestinienne ne se considère plus soumise aux restrictions mises à l’exercice de ses pouvoirs dans les Accords d’Oslo et prétend ainsi administrer souverainement l’ensemble du Territoire palestinien, en ce compris les parties de la Cisjordanie situées en « zones C » et Jérusalem-Est. L’Etat de Palestine est donc une réalité qui présente un degré d’effectivité suffisamment avéré pour qu’il puisse être reconnu comme tel par l’ensemble des Etats. C’est d’autant plus vrai qu’il bénéficie d’une incontestable légitimité, puisque de nombreuses résolutions de l’ONU investissent le peuple palestinien du droit « à la souveraineté et à l’indépendance nationales ». On sait les Etats de l’Union européenne divisés sur l’opportunité de reconnaître un Etat palestinien à l’ONU. Pourtant, la cohérence avec leurs propres positions sur le conflit et avec le précédent du Kosovo devraient les conduire à voter en faveur de la reconnaissance. Les Etats européens ont déclaré à plusieurs reprises que les mesures unilatérales prises par Israël (colonisation, édification du mur,…) « menacent de rendre impossible une solution fondée sur la coexistence de deux Etats » et ont apporté leur plein soutien au programme de l’Autorité palestinienne « Fin de l’occupation et création de l’Etat », mis en œuvre depuis 2009. Ils ont également dénoncé, en septembre 2010, le refus de Benyamin Netanyahu de prolonger le moratoire sur la colonisation en Cisjordanie, refus qui a mis fin aux négociations en cours. Dans le cas de la déclaration d’indépendance du Kosovo, en février 2008, la grande majorité des pays membres de l’UE (22 sur 27) se sont empressés de reconnaître le nouvel « Etat », alors même que les tentatives de négociation avec la Serbie avaient duré moins de deux ans et qu’aucun droit à l’indépendance du « peuple kosovar » n’a jamais été reconnu internationalement. Concernant la Palestine, vingt ans de négociations depuis la Conférence de Madrid n’ont abouti à aucun résultat et son droit à l’indépendance est pleinement admis, en particulier par l’UE. Au regard de ces éléments, on comprendrait mal que les Etats européens persistent à subordonner leur reconnaissance de l’Etat palestinien à l’aboutissement de négociations, alors que rien n’autorise à prédire une avancée dans un délai prévisible.
Les conséquences juridiques de l’existence de l’Etat palestinien
Dans l’hypothèse probable où une résolution se prononçant en faveur de la reconnaissance de la Palestine serait votée à une très large majorité, se verrait ainsi conforté le fait que la Palestine doit être considéré et traité comme un Etat à part entière. Quelles conséquences juridiques cela entraînerait-il ? A défaut de pouvoir être immédiatement admis comme Etat membre des Nations Unies en raison du veto américain au Conseil de sécurité, la Palestine pourrait se voir reconnaître par l’Assemblée générale un statut d’Etat non membre, lui accordant de nombreuses prérogatives au sein de l’Organisation, en pratique assez équivalentes à celles attachées au statut d’observateur dont jouit actuellement l’OLP. Contrairement à certaines craintes exprimées, ce remplacement de l’OLP par l’Etat de Palestine n’aurait aucune incidence sur la représentation aux Nations Unies des réfugiés palestiniens ni sur la substance de leurs droits, en particulier sur le droit au retour. La déclaration d’indépendance de 1988 énonce que « l’Etat de Palestine est l’Etat des Palestiniens où qu’ils se trouvent », incluant ainsi la diaspora et les réfugiés palestiniens. Les Palestiniens de l’extérieur sont donc pleinement représentés par l’Etat et il n’y a guère de difficultés pour que des mécanismes institutionnels soient adoptés pour assurer cette représentation au sein de la délégation palestinienne à l’ONU (en y conservant l’OLP comme organe représentatif ou par d’autres moyens). Quant au droit au retour, qui implique le droit des réfugiés palestiniens « de retourner dans leurs foyers et vers leurs biens, d’où ils ont été déplacés et déracinés » ou d’opter pour une compensation financière, il s’agit d’un droit individuel reconnu aux réfugiés, distinct du droit du peuple palestinien à l’autodétermination. Cela signifie que la création de l’Etat, qui consacre la mise en œuvre du droit à l’autodétermination, n’épuise en rien le droit au retour des réfugiés, susceptible de s’exercer sur le territoire de l’Etat d’Israël. L’application du droit au retour persistera donc comme différend à régler entre l’Etat palestinien et l’Etat d’Israël.
La qualité étatique permettra également à la Palestine d’imposer son existence sur la scène internationale en intégrant diverses organisations internationales (au sein desquels des mécanismes de veto n’existent pas), en devenant partie à des traités internationaux (notamment dans les domaines du droit humanitaire, des droits de l’homme, du droit économique…). Point essentiel à souligner, la Palestine sera autorisée à adhérer au Statut de la Cour pénale internationale, ce qui donnerait juridiction à la Cour pour tous les crimes relevant de sa compétence (notamment les crimes de guerre) commis sur le territoire palestinien ou par un ressortissant palestinien. A cet égard, il faut mentionner que figure parmi les crimes de guerre énoncés dans le Statut le « transfert par une puissance occupante d’une partie de sa population civile dans le territoire qu’elle occupe », ce qui correspond à la politique de colonisation menée par Israël en Cisjordanie et à Jérusalem-Est, comme l’ont constaté le Conseil de sécurité et la Cour internationale de Justice dans son avis relatif à la construction du Mur. D’autres pratiques israéliennes d’occupation (attaques disproportionnées, destructions et appropriations de biens, utilisation de boucliers humains,…) de maisons sont régulièrement dénoncées par des rapports internationaux comme étant des crimes de guerre. Les actes de violence commis par des groupes armés palestiniens à l’encontre de civils israéliens seraient de la même manière visés. L’adhésion au Statut de Rome aurait ainsi pour effet de rendre responsable devant la Cour les dirigeants israéliens pour de nombreux aspects de leur politique d’occupation.
La reconnaissance au sein de l’Assemblée générale des Nations Unies d’un Etat palestinien ne va pas constituer une solution miracle de nature à faire cesser l’occupation israélienne de manière soudaine. Il faut comprendre l’initiative de septembre pour ce qu’elle est capable d’offrir : une avancée symbolique affirmant le caractère inaliénable du droit à un Etat palestinien et le dépassement du cadre d’Oslo ; la construction progressive de l’Etat palestinien comme une réalité juridique incontournable ; la mise à disposition de nouveaux outils diplomatiques et légaux pour parvenir à mettre fin à l’occupation israélienne et à régler les différends avec Israël. Les Nations Unies ont joué un rôle fondamental dans la création de l’Etat d’Israël, en adoptant le Plan de partage de 1947, se prononçant pour la création d’un Etat juif et d’un Etat arabe, et en votant son admission comme Etat membre dès 1949. Ce serait un juste retour des choses qu’un voie similaire soit utilisée pour contribuer à l’avènement d’un Etat palestinien, jouissant d’une pleine et entière souveraineté.
François Dubuisson
Centre de droit international de l’Université Libre de Bruxelles (ULB)
Ad Hoc Liaison Committee, « Palestinian State-Building : A Decisive Period », United Nations, 13 april 2011. Voy. aussi World Bank, « Sustaining Achievements in Palestinian Institution-Building and Economic Growth », Economic Monitoring Report to Ad Hoc Liaison Comittee, september 2011.
Conclusions du Conseil relatives au Proche Orient, 8 décembre 2009, SN 17218/09.
Résolution 3236 (XXIX) de l’Assemblée générale du 22 novembre 1974. Voir aussi Résolution 194 (III) du 11 décembre 1948.
Résolution 446 (1979) du 22 mars 1979.
C.I.J., Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le Territoire palestinien occupé, Avis consultatif du 9 juillet 2004, § 120.
