La coopération entre l’Union européenne et Israël : état des lieux

Bulletin 49, octobre 2011

L’affirmation selon laquelle l’Union européenne considère Israël comme un partenaire privilégié revient fréquemment. Il est pourtant difficile de réaliser l’intensité de cette relation bilatérale : l’Accord d’association, signé entre les deux partenaires en 1995, est généralement connu, mais qu’englobe-t-il ? Quelle est la différence entre cet accord et le Plan d’action ? Sur quoi porte le rehaussement des relations entre l’UE et Israël ? Le rehaussement a-t-il vraiment été gelé ? Eléments de réponse.

Le cadre actuel

L’Accord d’association est la base légale sur laquelle s’appuie la relation entre l’UE et Israël. Signé en 1995 et entré en vigueur en 2000 dans le cadre du Processus de Barcelone, il a pour objectif de stimuler les relations bilatérales entre les deux entités. C’est ainsi qu’il instaure un dialogue politique régulier, la libre circulation des marchandises et des capitaux (et notamment le traitement préférentiel mutuel qui permet l’exemption ou la réduction des droits de douane), le droit d’établissement des entreprises et la libéralisation des services. Il renforce également la coopération dans les secteurs scientifique, culturel, audiovisuel et social. Il crée différents fora de dialogue, le plus important étant le Conseil d’association.

En règle générale, l’UE prend soin de distinguer, dans le cas du conflit israélo-palestinien, ce qui se passe sur le terrain des accords qu’elle passe avec Israël. C’est ainsi qu’en 2005, et malgré l’avis de la Cour internationale de Justice qui condamne le tracé du mur de séparation, l’UE et Israël ont adopté un Plan d’action qui va contribuer à opérationnaliser l’Accord d’association et définir de nouvelles perspectives de partenariat. S’inscrivant plus spécifiquement dans la Politique européenne de voisinage, il a pour but de « nouer des liens dans de nouveaux domaines », qu’ils soient politique, éducatif, économique, agricole, scientifique, industriel, environnemental ou culturel. Il vise à « dépasser le stade de la coopération pour arriver à un degré important d’intégration, notamment par une participation au marché intérieur de l’UE et la possibilité pour Israël de prendre progressivement part à certains aspects fondamentaux des politiques et programmes de l’UE ». Une des mesures phare, dans tous les domaines, est l’alignement de la législation d’Israël sur celle de l’UE. L’intégration recherchée est économique, au travers du rapprochement de la législation économique et de la réduction des obstacles commerciaux. Elle est aussi sociale (emploi, cohésion sociale et lutte contre la pauvreté). Au niveau politique, la priorité est le renforcement du dialogue, conçu sur base de valeurs communes (définies comme étant le respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, la démocratie, la bonne gouvernance et le droit humanitaire international). Un des objectifs poursuivis est d’« arriver à un règlement global du conflit israélo-palestinien et à une solution permanente fondée sur la coexistence de deux États, vivant côte à côte en paix et en sécurité ». Sont également repris dans ce volet la lutte contre le terrorisme, la promotion des droits de l’Homme, la lutte contre l’antisémitisme, …

Enfin et sans entrer dans les détails, l’UE souhaite renforcer la coopération dans le secteur des services (principalement financiers), de la justice et des affaires intérieures (migration, asile, traite des êtres humains, terrorisme, stupéfiants, coopération policière), des transports, de l’environnement, de la société de l’information et de la science et de la recherche. Un point spécifique concerne les relations entre les peuples (éducation, santé publique, culture, société civile).

Le Plan d’action aurait dû être révisé après 5 ans. En 2008, lors du 8e Conseil d’association, l’UE a décidé de rehausser le niveau et l’intensité de sa coopération avec Israël, ce qui devait se traduire par l’adoption d’un nouveau Plan d’action. Ce dernier n’a toujours pas été adopté mais l’actuel a été prolongé.

Le rehaussement

En décembre 2008, le Conseil, en accord avec la Commission, entérine le rehaussement des relations bilatérales entre l’UE et Israël, demandé par ce dernier un an plus tôt. Ils évacuent alors la poursuite de la colonisation et le blocus illégal imposé à la population de Gaza. L’UE insiste pourtant sur le fait que ce rehaussement doit être fondé sur les valeurs partagées définies plus haut et qu’il doit être «perçu dans le contexte de la gamme complète de nos intérêts et objectifs communs. Ceux-ci incluent notamment la résolution du conflit israélo-palestinien». L’UE lie donc l’approfondissement des relations à la résolution du conflit.

Le rehaussement comporte trois volets, au-delà du renforcement des formes de coopération déjà mentionnées dans le Plan d’action. Il s’agit de la participation accrue d’Israël aux programmes et agences communautaires, d’avancées dans l’intégration effective d’Israël dans le marché intérieur et de l’approfondissement des relations politiques au travers, notamment, de réunions au niveau des chefs d’Etats et de gouvernements, de consultations ministérielles (ad hoc) et de consultations informelles sur les questions internationales stratégiques comme l’action de l’UE au Proche-Orient.

Du gel formel…

Le Conseil de l’UE décide, en juin 2009, de geler formellement le rehaussement interrompu de facto quelques mois plus tôt et ce, en réaction aux massacres commis par Israël à Gaza lors de l’opération Plomb Durci (décembre 2008/janvier 2009). Le Parlement européen avait, quant à lui, reporté son vote sur la participation accrue d’Israël aux programmes communautaires alors qu’il était appelé à se prononcer pour avis conforme. Il faut être clairs quant au fait que le rehaussement n’a pas été abandonné : sa mise en application a seulement été postposée. Si le report constitue bien une brèche dans la distinction systématique que fait l’UE entre la situation sur le terrain et sa coopération avec Israël, la fermeté dont semble faire preuve l’UE n’est qu’apparente.

… à un rehaussement « silencieux »

En effet, certaines négociations aboutissent, d’autres sont lancées en dehors du rehaussement : c’est ce que d’aucuns appellent le rehaussement silencieux.

Des accords ont été finalisés : sur l’agriculture (novembre 2009) ; sur l’aviation civile (adopté en novembre 2009, une version plus complète est en pourparlers) ; sur l’échange des données à caractère personnel (adopté en janvier 2011 et ce, malgré le vol d’identités de citoyens européens dans le cadre de l’assassinat de membres du Hamas à Dubaï) en prévision de la participation d’Israël à EUROPOL et EUROJUST ; sur la coopération spatiale (janvier 2011).

Des accords sont en cours de négociation : sur l’évaluation de la conformité et l’acceptation des produits industriels (validé par le Conseil et la Commission, mais bloqué par le Parlement européen suite à l’attaque sur la flottille). Accord technique et complexe, portant surtout sur les produits pharmaceutiques, il confèrera des avantages financiers considérables à Israël s’il est adopté.

… et, quoi qu’il arrive, business as usual

Malgré la détérioration de la situation sur le terrain, Israël continue à participer à certains programmes communautaires : il participe sur pied d’égalité avec les autres Etats membres au programme cadre pour la recherche et développement (2007-2013). Il bénéficie donc des fonds européens et des synergies avec des centres de recherche, universités et entreprises européennes qui lui permettent de développer des technologies qui, dans certains cas, si elles sont officiellement à usage civil ont, en réalité, un « double usage » (les drones notamment). Au-delà du fait que la coopération continue envers et contre tout, il arrive donc qu’elle participe, dans certains cas, directement à l’oppression de la population palestinienne.

Israël bénéficie également des programmes de jumelage, programmes d’assistance dans des domaines techniques qui visent à aider le pays partenaire à acquérir les compétences et l’expérience nécessaires pour adopter et mettre en œuvre le droit communautaire dans le but de renforcer en retour les activités de coopération.

Des coopérations spécifiques existent également dans les domaines de l’industrie, de l’éducation, de la culture, de la santé, de l’environnement,…

En février 2011, l’UE réitère sa volonté de renforcer ses relations bilatérales avec Israël mais, consciente que le contexte politique n’est pas favorable et qu’elle ne peut donc adopter un nouveau Plan d’action, elle trouve une parade en se disant prête à « explorer avec Israël les opportunités toujours offertes par le Plan d’action existant ». Comme nous l’avons vu, il couvre à peu près tous les domaines de coopération possibles, les opportunités sont donc innombrables. Tout en privant Israël de l’effet du battage médiatique qui entourerait l’adoption d’un nouveau Plan et des prérogatives nouvelles liées à l’approfondissement du dialogue politique, l’UE, dans les faits, rehausse donc bien le niveau de ses relations avec Israël.

Leviers de pression

L’étendue de la coopération entre l’UE et Israël montre que l’UE dispose des leviers de pression à la fois légaux, politiques et économiques qui lui permettraient d’influencer la politique israélienne. Elle peut, par exemple, conditionner le rehaussement de ses relations avec Israël à des mesures tangibles (levée du blocus, arrêt de la colonisation, retrait des territoires occupés,…). Elle peut également refuser de signer de nouveaux accords avec Israël tant que ce dernier viole les clauses relatives aux droits de l’Homme de l’Accord d’association. Finalement, l’UE a la possibilité de mettre fin à ses relations contractuelles avec Israël si celui-ci fait défaut à ses engagements, comme c’est le cas actuellement. Pourtant, l’UE rechigne. En s’en abstenant, elle cautionne les violations commises, s’en rend par conséquent complice et contribue à perpétuer l’impunité dont bénéficie Israël. Elle se contente d’une politique déclaratoire qui n’a, jusqu’ici, porté aucun fruit, défendant, hypocritement, une résolution théorique du conflit basée sur l’application du droit international tout en poursuivant une coopération avec Israël dont elle fait mine d’ignorer les violations manifestes et répétées de ce même droit. Ce qui, in fine, entache gravement sa crédibilité et met sérieusement en péril ses intérêts stratégiques dans la région.

Katarzyna Lemanska

Processus de Barcelone : Partenariat économique, politique et social, le Partenariat euro-méditerranéen ou « processus de Barcelone » a été créé en 1995. Il sert de cadre aux relations multilatérales que l’UE entretient avec les États méditerranéens voisins. Son objectif était de créer « un espace de paix, de sécurité et de prospérité partagée dans la région méditerranéenne ». En 2008, il a été remodelé sous les formes d’une Union pour la Méditerranée.

Politique européenne de voisinage (PEV) : a été élaborée en 2004, suite à l’adhésion à l’UE de dix nouveaux États membres. Tournée à la fois vers les pays de l’Est et les pays de la Méditerranée, elle est, en ce qui concerne ces derniers, complémentaire au processus de Barcelone en ce qu’elle permet d’individualiser la relation de l’UE et ses partenaires. Elle vise à « éviter l’émergence de nouvelles lignes de division entre l’UE élargie et ses voisins et à renforcer la prospérité, la stabilité et la sécurité ».

Accord d’association : accord individuel bilatéral négocié et conclu entre l’UE et un pays partenaire méditerranéen. Il constitue la base juridique de leur relation et organise les modalités de leur coopération dans les domaines politiques, économiques, culturels et sociaux. Dans chaque accord, le respect des droits de l’Homme est posé comme condition essentielle : « les relations entre les parties, de même que toutes les dispositions du présent accord, se fondent sur le respect des droits de l’Homme et des principes démocratiques, qui inspire leurs politiques internes et internationales et qui constitue un élément essentiel du présent accord » (article 2). En stipulant que « si une partie considère que l’autre partie n’a pas satisfait à une obligation découlant du présent accord, elle peut prendre les mesures appropriées » (article 79), l’Accord d’association ouvre la voie à une suspension possible.

Plan d’action : accord politique bilatéral qui permet la mise en œuvre de la PEV et qui définit le contenu actuel de la relation entre l’UE et son partenaire. Il reflète à la fois les besoins du pays voisin concerné et les intérêts réciproques de ce dernier et de l’Union. Il détermine un programme, les objectifs et les priorités des futures relations et définit un calendrier des réformes politiques et économiques, sur 3 à 5 ans.


La coopération scientifique sera développée plus en détail dans le prochain numéro de Palestine.

Ce qui a trait plus spécifiquement aux relations commerciales entre Israël et l’UE sera également discuté dans le prochain numéro.

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